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América Latina: estrategias para enfrentar los retos
de la globalización
D
AVID SCOTT PALMERAunque la asimetría y la dependencia
siguen condicionando su desarrollo,
América Latina ha implementado una
serie de estrategias para enfrentar los
retos de la globalización: la negociación
de tratados de libre comercio,
la diversificación de los mercados para
sus exportaciones, los estímulos a los
productos no tradicionales y las
iniciativas regionales o subregionales
de construcción de mercados comunes.
Incluso aquellos gobiernos que rechazan
los efectos de la globalización no tienen
más remedio que mantenerse dentro de
ella, aunque enfatizando el rol del Estado.
En suma, las estrategias para insertarse
en el mundo no suponen una novedad
absoluta, sino más bien un intento
de acomodarse mediante iniciativas
pragmáticas y realistas que permitan
lograr los objetivos nacionales a través
del aprovechamiento de los espacios
que hoy ofrece la globalización.
■
Introducción
S
i definimos la globalización como un proceso de acercamiento físico entre
los países y los pueblos del mundo en términos de comunicación, comercio y
cultura, es bastante obvio que su dinámica internacional resulta inevitable.
Todos tenemos que responder a ella, tanto individual como institucionalmente.
Este artículo es copia fiel del publicado en la revista
NUEVA SOCIEDAD No214,
marzo-abril de 2008, ISSN: 0251-3552,
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La globalización tiene varias causas, entre las cuales quizás la más importante
sea la «revolución» comunicacional de los últimos 20 o 30 años: el transporte,
las telecomunicaciones y la expansión de internet.
No hay forma de que América Latina escape a este proceso global, aun si quisiera
hacerlo. En otras palabras, el rechazo a la globalización no es una opción
en el mundo actual. Para los países latinoamericanos, entonces, el reto es cómo
y de qué forma aprovechar sus elementos positivos y reducir los efectos
negativos. Parte del problema radica en que los elementos principales de la
globalización, incluida la tecnología que ha generado su extraordinaria aceleración,
no se han originado en el Sur sino en el Norte, y tanto los pueblos del
Sur como sus gobiernos se encuentran sometidos a sus efectos sin capacidad
para controlarlos. Esta percepción alimenta la reacción contra la globalización
que hemos visto en los países de América Latina en los últimos años.
También hay que tomar en cuenta el contexto político y económico latinoamericano,
que ha cambiado en forma dramática respecto de los 60 y 70. Uno
de los resultados de estos cambios es una mayor capacidad de respuesta de
parte de los gobiernos de la región hacia los retos del mundo globalizado.
Desde el punto de vista político, la democracia se ha generalizado en casi todos
los países. Y, a pesar de sus múltiples dificultades, se ha mantenido y ha
logrado rutinizarse electoralmente, con partidos de oposición capaces de ganar
elecciones y asumir el poder por esta vía. Una de las implicancias de la
transición del autoritarismo a la democracia es que las inquietudes y los rechazos
a la globalización pueden expresarse electoralmente y producir gobiernos
que defienden programas y estrategias que buscan responder a los
efectos que ella produce en el ámbito nacional.
En cuanto a la economía, casi todos los gobiernos democráticos han implementado
un modelo liberal que incluye la reducción de las barreras aduaneras,
la privatización de las empresas estatales, el impulso a la inversión, tanto
extranjera como nacional, y la formación o expansión de las bolsas para
fortalecer los mercados financieros. Estos cambios contribuyeron a la recuperación
del crecimiento económico en los 90, después de la «década perdida»
de los 80, en el inicio de una dinámica que se ha mantenido, e incluso acelerado,
en los primeros años del nuevo milenio.
En suma, una combinación de modelo económico neoliberal con mecanismos
democráticos que permiten correcciones en las políticas públicas cuando la
sociedad así lo exige. Así podemos apreciar lo que Jorge Castañeda ha definido
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como la «marea rosa» (
pink tide) que se ha manifestado en varios países, entre
ellos Venezuela, Argentina, Brasil, Uruguay, Bolivia y Ecuador, donde han
triunfado fuerzas de izquierda que cuestionan la globalización y sus efectos
negativos en sus naciones, mientras que en otros países, como México
y Perú, fuerzas de estas características perdieron las elecciones por escaso
margen. A pesar de esta ola de apoyo popular a la izquierda, que
cuestiona el modelo económico neoliberal y la globalización, ninguno de
los gobiernos lo ha rechazado por completo. En este contexto, el gran desafío,
tanto para los líderes de izquierda como para los gobiernos de centro
o de derecha, es el siguiente: ¿cómo aprovechar las dinámicas de la
globalización para obtener los mayores beneficios posibles y evitar sus
efectos negativos?
■
Marcos analíticos
Al evaluar las posibles estrategias de los gobiernos latinoamericanos, dos
marcos analíticos –la asimetría y la dependencia– permiten un enfoque centrado
en las posibilidades actuales. La
asimetría parte del análisis de las diferencias
económicas entre los países centrales
como
EEUU, con su consiguiente
capacidad de proyectar su poder, y los
países más pequeños, con capacidades
más reducidas, como los de América
Latina. Por su parte, la idea de dependencia,
formulada originalmente por
intelectuales latinoamericanos y muy
de moda en los 60 y los 70, pone el énfasis en el modo en que las relaciones
económicas Norte-Sur tienden a desfavorecer a los países más chicos.
La aplicación de estos marcos analíticos a realidades concretas arrojaba
siempre la conclusión de que los países pequeños se encontraban tan subordinados
a las políticas de las naciones más grandes que directamente
carecían de la capacidad para construir sus propias estrategias; es decir,
que estaban condenados a un juego de suma cero. Desde esta óptica, la
globalización actual es una manifestación más del control del Norte sobre
el Sur.
Pero si partimos de la idea de un juego de suma positiva, que incluye la opción
de que los participantes puedan ganar, cabe contemplar, aun dentro de
Al evaluar las posibles
estrategias de los gobiernos
latinoamericanos, dos marcos
analíticos –la asimetría
y la dependencia– permiten
un enfoque centrado en las
posibilidades actuales
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un contexto de asimetría y dependencia, la alternativa de que los más pequeños
construyan espacios de maniobra propios. Esto les permitiría formular
políticas que, aunque siempre en el marco de dinámicas formuladas desde
afuera, no se encuentran totalmente subordinadas a ellas, lo cual implica que
son capaces de lograr sus propios objetivos sin convertirse en meros objetos
de la política de los actores más grandes. Por supuesto, los países grandes
también se benefician de la relación, aunque, por el principio de la asimetría,
obtienen menos beneficios en términos relativos que los pequeños debido al
tamaño mucho mayor de sus economías.
■
Algunas estrategias factibles
Una de las estrategias que los gobiernos de los países latinoamericanos pueden
seguir es la negociación de tratados de libre comercio con un país o un bloque
más grande, como
EEUU o la UE, para aprovechar las ventajas de un mercado más
amplio. La ampliación del mercado externo estimula la economía local y permite
mejorar tanto el empleo como los ingresos fiscales. Y produce efectos positivos
adicionales en la medida que también facilita la inversión extranjera.
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (
TLCAN), firmado entre
Canadá, México y
EEUUa principios de los 90, así como los diversos acuerdos
suscriptos por Chile, han producido un efecto neto de por lo menos un punto
anual adicional de crecimiento para ambos países. Si bien todavía no se
puede concluir un análisis de los efectos del Tratado de Libre Comercio de
América Central y la República Dominicana (Cafta-
DR, por sus siglas en inglés)
con
EEUU, así como del que firmó Perú, las proyecciones de los beneficios
son similares a las de Chile y México.
La segunda estrategia posible para los países del Sur se basa en la expansión
de los mercados regionales e internacionales para diversificar la exportación
de sus productos y las fuentes de importaciones y de inversión extranjera.
La emergencia de China como consumidor de los productos primarios de
América Latina y como proveedor de manufacturas abre posibilidades para
una importante diversificación comercial. Otros países y bloques, como la
India, Japón y la
UE, también ofrecen oportunidades que algunas naciones,
entre ellas Chile, Perú, México, Brasil y Venezuela, están comenzando a
aprovechar.
Una tercera estrategia factible es la expansión de las relaciones económicas y
los lazos políticos entre los países del Sur. El Mercosur, que conforman Brasil,
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Argentina, Paraguay y Uruguay, y la Comunidad Andina, que integran
Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, son dos ejemplos de este camino. Estos
acuerdos subregionales facilitan la expansión de los mercados, manteniendo
al mismo tiempo la independencia respecto de los grandes países
del Norte. Otro ejemplo en esta perspectiva es el Banco del Sur, recientemente
creado, que cuenta con Venezuela y Brasil como sus principales
promotores y que tiene el propósito de facilitar el flujo de capitales sin las
restricciones propias de los préstamos de las instituciones financieras internacionales.
La iniciativa responde a la percepción de que el Fondo Monetario
Internacional (
FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano
de Desarrollo (
BID) se encuentran sometidos a los criterios financieros de
los países centrales, especialmente de
EEUU. Y esto también se refleja en la
política económica de países como Brasil y Argentina, que en los últimos
cinco años, gracias al crecimiento económico y la expansión de las exportaciones,
han logrado importantes superávits que les han permitido saldar
sus deudas con el
FMIpara librarse de sus condicionamientos.
Una cuarta estrategia, iniciada en algunos países latinoamericanos en los últimos
10 o 20 años, es la diversificación de las exportaciones mediante el impulso
a los productos no tradicionales. En línea con los esfuerzos de algunos
gobiernos para estimular el crecimiento económico a través del incremento
de las exportaciones (
export-led growth), países como Brasil, Chile, México y
Perú, entre otros, han logrado avances económicos impresionantes. Además,
el auge de los precios internacionales de los productos primarios, entre
ellos cobre, oro, hierro y petróleo, productos agropecuarios como la soja,
los granos y las frutas, así como el ganado, han estimulado el crecimiento
de casi todos los países de la región. Pero, más allá de las ventajas derivadas
de los altos precios internacionales, algunos países están incorporando
nuevas tecnologías, como la elaboración de etanol a base de caña de
azúcar, para responder a la demanda, tanto nacional como internacional,
de alternativas energéticas.
La diversificación de las exportaciones, junto con el alza de los precios internacionales,
generó un aumento de los recursos fiscales. Esto ha permitido
el aumento del gasto gubernamental en ciertos programas prioritarios,
sobre todo sociales. El alto índice de pobreza y de pobreza extrema, que se
incrementó dramáticamente a partir de la crisis de los 80, es el principal reto
de América Latina. Hoy, sin salirse del marco de las políticas económicas
basadas en la liberalización del mercado, muchos países han logrado
incrementar en forma significativa el gasto social, sobre todo en educación,
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salud, seguridad social y programas
de asistencia directa. Si
bien todavía falta mucho por
hacer, América Latina ha logrado
una reducción importante de
los índices de pobreza –y, sobre
todo, extrema pobreza– en los
últimos cinco años.
En fin, mediante una combinación de estrategias en el marco de la globalización,
la mayoría de los gobiernos de América Latina ha podido responder a
los nuevos retos y mejorar su situación económica. Estos resultados positivos,
si se mantienen, sugieren que el modelo económico neoliberal adoptado hace
ya 15 años, junto con las estrategias destinadas a aprovechar las ventajas de la
globalización, han permitido mejorar la situación económica de los países,
aun en un contexto de asimetría y dependencia.
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Una estrategia alternativa
Algunos países, como Venezuela, Bolivia y Ecuador, buscan una respuesta
diferente en el marco de lo que Hugo Chávez ha llamado «socialismo del
siglo
XXI». La esencia de este esquema es el aumento del control interno del
gobierno sobre sus recursos naturales y estratégicos como la mejor forma
de conseguir mayores beneficios para sus ciudadanos. Es una manera viable
de proceder, pero también riesgosa, pues requiere capacidad técnica y
fuentes de capital más allá del sector privado y las instituciones financieras
internacionales.
Hasta ahora, solo Venezuela cuenta con excedentes de capital, generados por
el alto precio del petróleo, que le permiten implementar inversiones y programas
sociales internos y también apoyar a países como Bolivia, Ecuador, Argentina
y Nicaragua, que comparten la misma perspectiva de expansión estatal.
Los pequeños países del Caribe también se han beneficiado del petróleo
barato ofrecido por Venezuela. Por otro lado, el ya mencionado Banco del Sur
es una iniciativa importante impulsada por Venezuela, al igual que las propuestas
de inversiones en ambiciosos proyectos de infraestructura, como
gasoductos regionales, o programas locales de desarrollo, a través de la Alternativa
Bolivariana para las Américas (
ALBA). Con estas iniciativas, Venezuela
intenta construir una alternativa a las inversiones privadas y los préstamos
de las instituciones financieras internacionales.
Hoy, sin salirse del marco
de las políticas económicas
basadas en la liberalización
del mercado, muchos países
han logrado incrementar en forma
significativa el gasto social
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A pesar de las posibilidades que estos proyectos ofrecen, sobre todo como
una opción más para la diversificación de las relaciones internacionales, lo
cierto es que todas ellas se desarrollan en el marco internacional de la globalización,
en el cual predomina el sector privado. Y hasta el momento, en ninguno de
los países que buscan un camino alternativo (ni siquiera en Venezuela) se ha
registrado una disminución de las actividades comerciales internacionales, y
ninguno ha dejado de aprovechar los beneficios que de ellas derivan.
En suma, la retórica antiglobalización no ha llegado a concretarse en hechos,
más allá de los ajustes internos que apuntan a un mayor papel del Estado en
la economía. Pese a ello, en la medida que los altos precios internacionales del
petróleo se mantengan y Hugo Chávez siga en el poder, la nueva modalidad
de socialismo puede seguir siendo una alternativa para algunos países de la
«marea rosa». Pero ninguno de estos dos factores está asegurado en el futuro.
Además, todos los países seguirán moviéndose en la realidad de la globalización,
que limita las posibilidades de transformación hacia el socialismo, por más
nuevo que sea. La perspectiva más probable en estos tres casos, entonces, es la
creación de economías mixtas adaptadas al mundo globalizado.
En suma, a pesar de las formulaciones analíticas e ideológicas que señalan lo
contrario, y aun en un contexto de asimetría y dependencia económica, América
Latina cuenta con ciertos espacios de maniobra. Parte de la explicación
del fracaso del modelo económico que culminó en los 80 radica en las políticas
económicas estatizantes aplicadas por gobiernos generalmente autoritarios
que se negaban a aceptar los márgenes de acción que existían, incluso en
un marco de asimetría y dependencia. En las décadas de 1960 y 1970 se logró,
es cierto, una reducción de la dependencia económica, sobre todo comercial
y de inversiones, pero al costo de limitar las oportunidades internas, lo cual
dificultó la generación de ingresos fiscales y la atracción del capital necesario
para mantener y expandir el modelo. Este fracaso explica en buena medida la
búsqueda de nuevas opciones económicas y políticas que derivó en la implementación
de reformas de mercado y el avance de los procesos democráticos
en las últimas décadas. Este doble camino, transitado en forma paralela a la
extensión de la globalización, genera nuevas y mayores posibilidades para
los gobiernos de América Latina.
■
Conclusiones
Las estrategias seguidas por la mayoría de los gobiernos latinoamericanos para
lograr sus metas en el contexto de la globalización incluyen la negociación de
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TLC
, la diversificación de los mercados para sus exportaciones y las fuentes externas
de inversión, los estímulos a los productos no tradicionales y las iniciativas
regionales o subregionales de construcción de mercados comunes.
Aunque todavía están siendo implementadas, estas iniciativas representan
respuestas positivas a las oportunidades abiertas tanto por la globalización
como por los cambios internos registrados. Esta estrategia, junto con el aumento
de la demanda de los productos primarios tradicionales, ha producido
un crecimiento económico impresionante, que genera ingresos fiscales suficientes
para un incremento del gasto social.
Desde el punto de vista político, la rutinización de la democracia en casi todos
los países de la región ha permitido ajustar las políticas públicas cuando
los gobiernos no responden a las prioridades populares. Esto ha propiciado el
ascenso de líderes con propuestas diferentes, incluyendo aquellos que proponen
alternativas a la globalización, como Hugo Chávez en Venezuela, Evo
Morales en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador, que impulsan un fortalecimiento
del rol del Estado en la economía y la aplicación de condiciones más
estrictas a los inversionistas privados. En el fondo, sin embargo, todos ellos siguen
funcionando en el marco de la globalización, aunque con un mayor énfasis
en el papel del Estado.
En suma, las estrategias de los gobiernos latinoamericanos para responder a
la globalización no suponen una novedad absoluta, sino más bien un intento
de acomodarse a su dinámica mediante iniciativas pragmáticas y realistas que
permitan lograr sus objetivos nacionales a través del aprovechamiento de los
espacios que hoy ofrece el mundo. Estas estrategias reflejan el reconocimiento
de que los países de la región, aunque incapaces de cambiar la naturaleza
misma de la globalización, cuentan con buenas oportunidades para avanzar
en sus objetivos nacionales. Los datos más recientes indican que han tenido
cierto éxito y sugieren una continuidad, aunque por supuesto condicionada al
respaldo popular en los procesos electorales que, afortunadamente, ya son rutina
en casi toda América Latina.
